Vplyvy na podnikateľské prostredie

Vplyvy na podnikateľské prostredie	

3.1. Ktoré podnikateľské subjekty budú predkladaným návrhom ovplyvnené a aký je ich počet?

3.2. Aký je predpokladaný charakter a rozsah nákladov a prínosov?

3.3. Aká je predpokladaná výška administratívnych nákladov, ktoré podniky vynaložia v súvislosti s implementáciou návrhu?

3.4. Aké sú dôsledky pripravovaného návrhu pre fungovanie podnikateľských subjektov na slovenskom trhu (ako sa zmenia operácie na trhu?)

3.5. Aké sú predpokladané spoločensko – ekonomické dôsledky pripravovaných regulácií?

Metodický postup pre analýzu vplyvov na podnikateľské prostredie

PPK – Doložka vybraných vplyvov 

V členských štátoch EÚ sa neprestajne zvyšuje povedomie o nákladoch spojených                            s administratívnou záťažou a o potrebe maximálne zjednodušiť požiadavky vyplývajúce z regulácie, pričom je potrebné rešpektovať jej ciele. Zásah štátu predstavuje pre podnikateľov zvyčajne istú sumu nákladov, ktoré musia vynaložiť, v snahe naplniť požiadavky implementovaných regulácií, pričom časť z nich predstavujú aj náklady plynúce z administratívneho zaťaženia.
	V PPK predkladateľ uvedie, či bude mať návrh materiálu vplyv na podnikateľské prostredie vo forme zvýšenia regulačného zaťaženia. Je kľúčové, aby sa predkladateľ detailne zaoberal odpoveďou na túto otázku a pri svojej úvahe bral do úvahy všetky aspekty vplyvov svojho návrhu.
	Pri zostavovaní odpovede na otázku o regulačnom zaťažení v rýchlom teste by sa mal predkladateľ riadiť najmä nasledujúcimi princípmi:

•	Je potrebné správne chápať, že PPK nie je namierené proti predkladateľovi a neslúži ako zbraň, použiteľná proti jeho návrhu. Mnohé opatrenia sú skutočne potrebné, napriek tomu, že regulačné zaťaženie podnikateľského sektora zvyšujú. Analýza a priznanie týchto nákladov však umožňujú prijímať kvalifikovanejšie rozhodnutia, zabrániť nečakaným negatívnym prekvapeniam a reakciám verejnosti, ako aj pripraviť pôdu pre riešenie potenciálnych nezamýšľaných dôsledkov a nákladov prijímanej regulácie (legislatívy) vopred.
•	Zvýšenie regulačného zaťaženia neznamená len priame finančné náklady podnikateľského sektora na implementáciu danej regulácie. Regulačné náklady môžu mať rôznu formu. Je potrebné zvážiť najmä nasledovné potenciálne vplyvy navrhovaného opatrenia:
o	Vyvolá navrhované opatrenie priame finančné náklady podnikateľským subjektom? (napríklad pripravovaná novela zákona o registračných pokladniciach ukladá podnikateľom vymeniť, resp. upraviť svoje registračné pokladnice; vyhláška o archívoch a registratúrach ukladala podnikateľom investovať do kúpy a spracovania registratúrnych systémov)
o	Vyvolá navrhované opatrenie finančné náklady na implementáciu podnikateľským subjektom? (napríklad zmena v zákone o účtovníctve či v systéme a sadzbách odvodov nemusí znamenať zvýšenie priamych výdavkov, ale môže si vyžadovať náklady na úpravu informačných systémov a podobne)
o	Vyvolá navrhované opatrenie podnikateľským subjektom administratívne náklady v súvislosti s kontrolou plnenia? (ide o akékoľvek náklady, ktoré súvisia so vznikom alebo zmenou povinností podnikateľských subjektov podávať správy o plnení regulácie, zabezpečiť kontrolu plnenia regulácie, a podobne)
o	Vyvolá navrhované opatrenie zmenu trhovej situácie, ktorej sa subjekty budú musieť prispôsobiť? (napríklad zvýšenie colných sadzieb alebo zákaz dovozu istého druhu tovaru nepostihne len subjekty, ktoré daný tovar využívajú, ale môže sa preniesť i do cien alternatívnych – substitučných alebo komplementárnych – výrobných vstupov; zavedenie licencií či požiadaviek na trhové subjekty môžu spôsobiť zánik niektorých z nich; zavedenie environmentálnych opatrení môže znemožniť isté činnosti                   na vymedzenom území; navrhované zavedenie monopolu notárov a advokátov na prípravu zmlúv o prevode nehnuteľností  môže zvýšiť podnikom náklady, keďže nebudú môcť využívať vlastných právnikov,                  a  obmedzenie ponuky sa  môže prejaviť i v raste trhovej ceny danej služby;  a podobne)
•	Spôsobené náklady nemusia byť len jednorazové, môžu sa opakovať. Hoci priame náklady po prijatí legislatívy môžu byť nízke, môžu vyvolávať periodické náklady v budúcnosti.(napríklad posledná novela zákona o registračných pokladniciach vyvoláva nielen vstupné náklady na zakúpenie nových pokladníc, ale aj cyklické pravidelné náklady na ich kontrolu) 
•	Zvýšenie regulačného zaťaženia nemusí byť vždy vopred očakávané. Pri mnohých opatreniach sa po ich aplikácii prejavujú neočakávané dôsledky. Keďže sa predpokladá, že sa predkladateľ problematikou, ktorú reguluje dôsledne zaoberá, mal by vziať do úvahy aj skúsenosti z obdobných situácií, či už z minulosti, alebo z iných krajín, kde bola podobná regulácia zavedená. Zohľadnenie týchto skúseností                         pri odpovediach môže viesť k identifikovaniu doposiaľ nepredpokladaných vplyvov na podnikateľský sektor. 

V rámci PPK sa predkladateľ vyššie uvedenými otázkami zaoberá vo všeobecnej rovine, nevyčísľuje konkrétne vplyvy, len informuje o existencii (čo i len potenciálne) vplyvov na podnikateľské prostredie. Tieto vplyvy opisuje stručne a výstižne.

Okrem toho, že v PPK musia tvorcovia zdokumentovať navrhované administratívne zaťaženie, mali by tiež preukázať, že predkladané riešenie je najlepšie  zo všetkých možných, t.j. že neexistujú alternatívne riešenia problému dosiahnutia zámeru alebo cieľa, ktorý má regulácia riešiť.

Tabuľka prílohy č. 13 obsahuje aj dotaz, či predkladateľ bral do úvahy                                  pri vypracovávaní aj iné varianty alebo alternatívy k tradičným predpisom. V súlade s politikou Európskej únie „robiť menej, no robiť to lepšie“ je prístup takzvaného „mäkkého práva“ (soft law), najmä samoregulácie a koregulácie, významnou alternatívou, ktorá často prináša efektívnejšou cestou lepšie výsledky, než priame legislatívne úpravy.
Niektoré alternatívy tohto prístupu v istom rozsahu využíva napríklad Ministerstvo životného prostredia SR. Ide napr. o reguláciu týkajúcu sa emisií CO2 , kde sa využívajú obchodovateľné povolenia. 
Samoregulácia je ďalším nástrojom, ktorý sa môže použiť za určitých okolností                      na dosiahnutie cieľov politiky s obmedzenou možnosťou zasahovania zo strany zákonodarcu. Samoregulácia je bežná v prípade komôr (lekári, notári, advokáti), masmédií, reklamy, spotrebiteľského práva a podobne. 

Okrem vlastných sankčných mechanizmov má často formu dobrovoľných záväzkov, pravidiel (tzv. codes of conduct), prípadne dobrovoľných štandardov a noriem (napríklad európske normalizačné úrady a Komisia spolupracovali na návrhu nových iniciatív v oblasti noriem                v odvetví služieb, ktoré sa zamerajú osobitne na vnútorný trh; normy umožňujú používateľom neobmedzene porovnávať výrobky a ceny,  a tak posilniť hospodársku súťaž a zlepšiť obchod so službami vnútri EÚ). 
Významnú úlohu v oblasti samoregulácie zohrávajú sociálni partneri a tripartita,                   na ktorých úrovni je možné riešiť mnohé problémy dohodami a dobrovoľnými záväzkami                na autonómnom základe, bez nevyhnutnosti priamych legislatívnych zmien.

Analýza vplyvov

Ak výsledky PPK preukázali, že predkladaný materiál má vplyv na podnikateľské prostredie, predkladateľ vypracuje detailnejšie hodnotenie vplyvov tzv. analýzu vplyvov. Ide o zodpovedanie na nasledovný kontrolný zoznam otázok. 

3. 1.  Ktoré podnikateľské subjekty budú reguláciou ovplyvnené a aký je ich počet?

Pri posudzovaní vplyvov pripravovaných návrhov politík alebo legislatívy, ktoré sú predkladané na rokovanie vlády SR, resp. Národnej rady SR je dôležité identifikovať, či sa dané návrhy týkajú všetkých odvetví, jedného alebo viacerých odvetví, iba určitej časti odvetvia, alebo napríklad iba malého počtu podnikateľských subjektov.
Najvhodnejším spôsobom definovania kategórii ovplyvnených  podnikateľských subjektov je v súčasnosti Klasifikácia produkcie, ktorá bola vypracovaná na základe európskeho štandardu CPA (Classification of Products by Activity), záväzného pre členské štáty Európskej únie                 od roku 1996. Klasifikáciu produkcie je možné nájsť na stránke Štatistického úradu SR http://www.statistics.sk/webdata/slov/edicny/klas.htm .

Taktiež je dôležité definovať počet podnikateľských subjektov, ktoré budú v skutočnosti ovplyvnené. Okrem informácií o samotnom počte ovplyvnených podnikateľských subjektov je všeobecne užitočné disponovať aj informáciami o veľkostnej kategórii (podľa počtu zamestnancov) ovplyvnených podnikateľských subjektov (mikro, malý, stredný a veľký podnik). V niektorých špecifických prípadoch je tiež potrebné analyzovať počet ovplyvnených podnikateľských subjektov podľa právnej formy alebo regiónu, v ktorom pôsobia, s cieľom získať detailnejší pohľad na možné spoločensko-ekonomické vplyvy.
Pri zisťovaní počtu relevantných spoločností, ktorých sa týka daný návrh, je možné využiť databázu vychádzajúcu z registra organizácií ŠÚ SR. 

Príklad:
Pre účely vzoru bol vybraný zákon č. 395/2002 Z. z. o archívoch a registratúrach. Údaje a výpočty slúžia v tomto prípade len ako metodický príklad.

Charakter opatrení vyžadovaných testovaným právnym predpisom je veľmi všeobecný                         a z titulu činností v sektoroch nie je možné vylúčiť žiaden typ podnikateľského subjektu. To znamená, že sa vplyv zákona dotýka každého podnikateľského subjektu. Naopak, ak sa vezme do úvahy aj reálny stav týkajúci sa najmä registratúr v podnikateľských subjektov, potom je možné niektoré skupiny subjektov z posudzovania vplyvov vylúčiť. 

Ide o tie podnikateľské subjekty, kde stav s registratúrami tak, ako to predpokladá testovaný zákon, je už uvedený do praxe, a preto vplyv testovaného zákona bude prakticky nulový. Ide o podnikateľské subjekty, kde systém riadenia subjektu si už ako samotný vyžadoval zaviesť do praxe opatrenia, ktoré prináša testovaný zákon. Ide najmä o spoločnosti nad  50 zamestnancov, ako aj všetky tie spoločnosti, ktoré získali ISO certifikát v oblasti manažmentu. Posudzovanie vplyvov sa teda sústredilo na podnikateľské subjekty s počtom zamestnancov do 50. 

Daným právnym predpisom sú dotknuté všetky podnikateľské subjekty. V nasledujúcej tabuľke sú zobrazené počty aktívnych podnikateľských subjektov v členení podľa právnej formy podnikania a odvetvovej klasifikácie.

Tabuľka 3.1. Počty podnikateľských subjektov v SR k 31. 12. 2004
		          				          
OKEČ	Fyzické osoby	Právnické osoby	Spolu FO	Spolu PO	
	0-9	10-19	20-49	50-249	250+	0-9	10-19	20-49	50-249	250+			
01 Poľnohosp., poľov.	10508	48	22	3	0	1022	272	332	464	16	10 581	2 106	
02 Lesn.+ ťažba dreva	6646	30	10	3	0	1517	58	98	24	5	6 689	1 702	
05 Rybolov, chov rýb 	39	0	0	0	0	15	0	2	0	0	39	17	
10 Ťaž.čier.+hned.uhlia 	1	0	0	0	0	3	1	1	1	3	1	9	
........................													
70 Činn. v obl. nehnut.	1834	27	2	1	0	2900	176	103	57	3	1 864	3 239	
71 Prenájom strojov	1214	19	1	2	0	588	19	20	5	1	1 236	633	
72 Počítačové a súvis.č.	6076	2	5	0	0	1588	118	60	40	3	6 083	1 809	
73 Výskum a vývoj	216	1	1	0	0	129	13	9	27	2	218	180	
74 Iné obch. služby	42013	317	96	21	2	9159	684	279	245	31	42 449	10 398	
75 Verej. správa, obrana	5	0	0	0	0	0	1	1	0	0	5	2	
80 Školstvo	3588	38	16	3	0	324	45	19	15	0	3 645	403	
85 Zdravot. a soc. pom.	9158	17	5	1	0	469	46	62	85	78	9 181	740	
90 Odstr. odpad. vôd	248	7	1	0	0	172	54	51	46	2	256	325	
91 Činn. člen. organiz.	0	0	0	0	0	28	3	2	1	0	0	34	
92 Kultúr. a šport.činn.	3560	25	5	0	0	834	91	45	37	8	3 590	1 015	
93 Ostatné služby	10520	45	10	2	0	257	31	11	11	0	10 577	310	
95 Činnosti domác.	19	0	0	0	0	0	0	0	0	0	19	0	
SPOLU	354572	4 497	1138	192	6	59762	7102	3555	3137	653	360 405	74 209	

3. 2. Aký je predpokladaný charakter a rozsah nákladov/prínosov pripravovanej regulácie pre ovplyvnené podnikateľské subjekty?

Prvým krokom pri posudzovaní nákladov a prínosov právneho predpisu je identifikácia opatrení, ktoré treba podľa daného právneho predpisu realizovať. V súvislosti s tým je podstatné, aby posúdenie ekonomických vplyvov identifikovalo náklady a prínosy opatrení, ktoré sú nové alebo odlišné od nákladov a prínosov vyplývajúcich z opatrení existujúcich právnych predpisov. 

Pri odpovedi na túto otázku by sa mala pozornosť zamerať na nasledujúce oblasti: 
a)	jasne rozlišovať medzi už existujúcimi požiadavkami a požiadavkami pripravovanej regulácie. Hodnotenie musí byť zamerané na požiadavky novej/pripravovanej regulácie;
b)	druhy a rozsah nákladov a prínosov;
c)	posúdenie toho, či rozsah a veľkosť vplyvov je rovnaký pre jednotlivé kategórie    podnikateľských subjektov. 

Príklad:
Ide o opatrenia predovšetkým charakteru prevádzkového, organizačného a administratívneho                   a len v malom meradle charakteru investičného. Prevažná časť nákladov kladie nároky                aj na okamžitý výdaj hotovostných prostriedkov.

Všetky náklady potrebné na realizovanie opatrení boli posudzované aj z nasledovných hľadísk: 
•	vplyv na financie – určenie, či náklad je aj priamym finančným výdavkom (“cash“ náklad – „v hotovosti“) alebo je len nákladom bez finančného výdaja (“non-cash” náklad – „v naturáliách“). Náklady na administratívu sú obvykle “non-cash” náklady,
•	periodicita – špecifikovanie, ako často sa očakáva daný náklad alebo počas akého obdobia sa budú využívať výsledky realizovaného opatrenia.
•	vzťah k dani - je zrejmé, že mnohé z nákladov budú realizované v jednom fiškálnom období a budú v plnej miere znižovať daňový základ tohto fiškálneho obdobia.

Prínosy sú v rámci tohto právneho predpisu spravidla teoretického charakteru – ide o lepšiu pripravenosť podnikateľských subjektov pri získavaní ISO certifikátov súvisiacich                             s organizáciou práce. 
Pri podnikateľských subjektoch do 10 zamestnancov je tento prínos skutočne len teoretický, keďže takéto podnikateľské subjekty sa o certifikáty tohto charakteru nezaujímajú, lebo im nezlepšujú konkurenčnú pozíciu na trhu. 
Podnikateľské subjekty nad 50 zamestnancov sú potenciálnymi záujemcami o ISO certifikáty, a preto môžeme uvažovať, že tu vzniká prínos týkajúci sa pozičných výhod podnikateľských subjektov, ktoré vlastnia takéto certifikáty. Bohužiaľ tento prínos nie je možné vyjadriť monetárne.  

3. 3.  Aká je predpokladaná výška administratívnych nákladov, ktoré podniky vynaložia v súvislosti s implementáciou návrhu?

Pre lepšiu názornosť uvádzame typy nákladov, s ktorými sa podnikateľský subjekt stretáva:
1.	priame finančné náklady – sú výsledkom konkrétnej povinnosti, ktorá vyžaduje presunúť istú sumu peňazí kompetentnému orgánu verejnej správy. Tieto náklady sa nevzťahujú k povinnosti poskytovať informácie. Tento druh nákladov zahŕňa napríklad administratívne poplatky, dane (napr. poplatky za žiadosť o vystavenie povolenia) 
2.	náklady súvisiace s plnením regulácie – sú všetky náklady, ktoré súvisia s plnením regulácie s výnimkou priamych finančných nákladov 
a.	skutočné náklady s plnením regulácie – napr. vybavenie pracoviska, ktoré vyžaduje regulácie z oblasti ochrany zdravia pri práci 
b.	administratívne náklady – dokumentácia o pracovných podmienkach                    na pracovisku 
Administratívne zaťaženie podnikania je časť administratívnych nákladov, ktoré musia podnikateľské subjekty znášať, pretože to vyžadujú ustanovenia regulácie. Administratívne zaťaženie je teda podmnožinou administratívnych nákladov, v ktorej admin. náklady zahŕňajú aj admin. úkony, ktoré by podnik vykonával aj v prípade, že regulácia neexistuje. Ide teda o informačné povinnosti podnikateľa. 
V súčasnosti najrozšírenejší nástroj na meranie administratívnych nákladov predstavuje Štandardný nákladový model (Standard Cost Model - SCM), vyvinutý s cieľom poskytnúť jednoduchú a pritom konzistentnú metódu pre kvantifikáciu administratívnych nákladov. 
náklady = cena  x čas x množstvo

Cena 	tarifa, mzdové, režijné náklady na administratívne úkony, zrealizované interne, alebo z hodinových nákladov externého dodávateľa
Čas	čas potrebný na vykonanie administratívneho úkonu
Množstvo	počet podnikateľských subjektov (populácia), ktorých sa regulácia týka a frekvenciu, v akej musí byť úkon každoročne zrealizovaný (množstvo je počet subjektov násobených frekvenciou)

Príklad:
Ak v roku 2006 vzniklo v SR 30.000 nových firiem, ktoré sa registrovali na daňovom úrade podľa zákona č. 511/1992 Z. z. o správe daní a poplatkov, pričom teoreticky vyplnenie rozsiahle formulára trvalo 1 hodinu, náklady predstavovali 100 Sk, administratívne zaťaženie tejto povinnosti predstavuje 3,8 mil. Sk.

3. 4. Aké sú dôsledky pripravovaných regulácií pre fungovanie podnikateľských subjektov na slovenskom trhu (ako sa zmenia operácie na trhu)?

V princípe existujú tri možnosti, ako môžu regulácie ovplyvniť fungovanie podnikateľských subjektov na trhu:
a)	stanovením podmienok pre vstup na trh. Tieto podmienky môžu znamenať to, že podnikateľský subjekt sa nemôže dostať na trh (problém s umiestnením produkcie, problém s vytvorením prevádzkarne, náročné realizovanie produkcie a pod.),

b)	stanovením podmienok pre správanie sa na trhu. Nové podmienky, ktoré vzniknú prijatím novej regulácie, môžu znamenať obmedzenie rozsahu podnikania pre podnikateľské subjekty, čo im môže spôsobovať ťažkosti pri profilovaní sa na trhu alebo až stratu istého segmentu trhu,

c)	stanovením podmienok, ktoré vedú k zmenám v štruktúre trhu. Ide však spravidla                o také opatrenia, ktoré postihujú iba veľké podnikateľské subjekty.

Príklad:
V prípade návrhu testovaného právneho predpisu ide o ovplyvňovanie trhov podľa bodu a). 
Tu sa prienik na trh (resp. etablovanie sa na trhu) pre niektoré podnikateľské subjekty (veľkosti do 50 zamestnancov) stane zložitejším, pretože budú  musieť investovať                         do zriadenia registratúry, zvýši sa administratívna záťaž podnikateľských subjektov                          pri narábaní s dokumentmi, a to či už vo forme finančných výdavkov alebo straty produktivity práce, keďže časť pracovného fondu musí byť venovaná realizácii opatrení zákona               č. 395/2002 Z. z. 
Otvorenie novej prevádzkarne sa stane administratívne zložitejším a finančne náročnejším. Pre začínajúci, ale už existujúci podnikateľský subjekt s počtom zamestnancov do 50, môže byť realizácia opatrení administratívne veľmi náročná a niekedy ťažko splniteľná, pričom  náklady budú značné.

Pôjde nielen o podnikateľské subjekty, kde vlastníkmi sú domáci slovenskí podnikatelia, ale aj o subjekty zahraničné. V ich prípade finančné výdavky môžu byť ešte o niečo vyššie, keďže sa registratúra bude viesť v dvoch jazykových mutáciách (jazyku slovenskom                         a firemnom jazyku zahraničného vlastníka).

3. 5.  Aké sú spoločensko-ekonomické vplyvy pripravovaných regulácií?

Dôležitou kategóriou (vedľajších) vplyvov predkladaných materiálov sú priame alebo nepriame vplyvy na výrobné prostredie, zlepšenie ochrany zdravia obyvateľstva alebo zamestnancov, výšku investícií, nové možnosti podnikania a pod. 
Ak má pripravovaná regulácia pozitívne alebo negatívne spoločenské a ekonomické vplyvy, je dôležité podrobne preskúmať reguláciou vyvolanú situáciu. V mnohých prípadoch bude stačiť kvalitatívny popis vplyvov a vysvetlenie hlavných predpokladov. Pokiaľ sa ale očakávajú významné spoločensko-ekonomické vplyvy, pre proces rozhodovania a posúdenia vplyvov regulácie je potrebná odborná kvantifikácia. 
Spoločenské a ekonomické vplyvy v tomto kontexte znamenajú všetky vplyvy na kľúčové ekonomické premenné na úrovni jednotlivých podnikateľských subjektov, pričom najdôležitejšie z nich sú: zamestnanosť, hrubá pridaná hodnota, tržby, export, investície, import, náklady na mzdy a predajná cena. 
Pri opise spoločensko-ekonomických vplyvov je potrebné rozlišovať medzi krátkodobými  
(1 až 2 roky), strednodobými (3 až 7 rokov) a dlhodobými (8 rokov a viac) vplyvmi. 

Príklad:
Výrobné prostredie – právny predpis bude mať aj vplyv na pokles pridanej hodnoty. Výška pridanej hodnoty je pozitívne determinovaná obratom z obchodnej marže a výroby                             (tržby z predaja vlastných výrobkov a služieb, zmeny stavu vnútroorganizačných zásob, aktivácia) a negatívne nákladmi výrobnej spotreby (spotreba, materiálu, energie, služby). Keďže viaceré výdavky budú premietnuté cez náklady výrobnej spotreby, bude o túto čiastku znížená pridaná hodnota.
Poklesne aj výsledok hospodárenia z prevádzkovej činnosti podnikateľských subjektov, lebo tu sa ešte premietnu aj náklady na potrebné krytie fondu pracovného času.
Podnikateľské subjekty každé zvýšenie nákladov premietajú do ceny produktov a služieb v snahe udržať tvorbu potrebnej výšky zisku.

Konzultácie 
Pri procese posudzovania vplyvu právneho predpisu na podnikateľské prostredie je možné získať informácie a údaje na:

-	Ministerstve hospodárstva SR,
-	Národnej agentúre pre rozvoj malého a stredného podnikania
-	Protimonopolnom úrade SR
-	Štatistickom úrade SR

Pri procese posudzovania vplyvu právneho predpisu na podnikateľské prostredie odporúčame konzultovať každý návrh s

-	členmi tripartity (http://www-8.vlada.gov.sk/index.php?ID=1145)
-	so zakladajúcimi členmi NADSME (www.nadsme.sk): MH SR, Slovenským živnostenským zväzom a Združením podnikateľov Slovenska